Af Arne Ditlevsen

Bistandsloven var forældet og uoverskuelig. Den blev indført i 1976, men 20 år og 140 ændringer senere skulle loven gøres mere tidssvarende. Det lå hurtigt klart, at den nye lov skulle deles op i to – en for folk uden arbejde og en for ’de svage’, som det hed. Det blev siden til aktivloven og serviceloven.

Serviceloven overtog dermed en del af de bestemmelser i bistandsloven, der blandt andet handlede om højt specialiserede tilbud til personer med vidtgående fysiske og psykiske handicap samt kommunale og amtskommunale dag- og døgninstitutioner. Alt sammen områder, hvor der siden bistandslovens indførelse var sket en voldsom udvikling.

Karen Jespersen (S) var socialminister og havde store tanker og forventninger til den nye lov:

”Grundlæggende handler den nye lov om holdninger og et anderledes menneskesyn. Et menneskesyn der bygger på respekt, der naturligt vil føre til et bedre samarbejde mellem socialforvaltningerne og borgerne,” sagde Karen Jespersen til bladet Socialrådgiveren i 1998.

”Jeg er ikke enig med skeptikerne af den nye lovgivning, der forudser øget bureaukrati og mindre tid til den personlige kontakt med borgerne… øget respekt vil føre til mindre modvilje og mere samarbejde, der samlet vil lette arbejdsgangen i socialforvaltningerne.”

Bolig og service skulle adskilles

Debatten op til og efter servicelovens indførelse var omfattende. Der var bred enighed om, at der var behov for ikke bare en opdatering af bistandsloven, men en lovgivning der forholdt sig til den virkelighed, som ’de svage’ levede i i midten af 90’erne. Men der var altså også en frygt for, at de nye love ville medføre øget bureaukrati og store styrings- og serviceforskelle kommunerne imellem.

Helt centralt for den nye servicelov var, at hjælpen skulle tage udgangspunkt i den enkeltes særlige behov. Samtidig skulle borgernes retssikkerhed styrkes.

Kommunerne fik for eksempel pligt til at rådgive hver enkelt borger og udarbejde en personlig, skriftlig handleplan for indsatsen ved længerevarende og omfattende hjælp. Derved skulle ankemyndighederne få bedre mulighed for at vurdere afgørelser i eventuelle klagesager.

Blandt de mest markante ændringer med serviceloven var lovens sigte på at styrke kommunernes rådgivningsforpligtelse og styrke retssikkerheden ved eksempelvis en pligt til skriftlig plan for indsatsen ved længerevarende og omfattende hjælp – og derved give bedre muligheder for ankemyndighederne til at vurdere en afgørelse – samt sikre at hjælpen kom til at tage udgangspunkt i den enkeltes særlige behov.

Specifikt kom der med serviceloven en adskillelse af bolig og service. Det fremgår blandt andet af vejledning om socialpædagogisk bistand mv. i serviceloven, hvor der under ”generelt” står, at ”socialpædagogisk bistand ydes uafhængigt af boform.”

I en artikel i Social Politik fra 1998 skrev socialrådgiver Gitte Madsen om denne opdeling: ”Jeg finder det positivt, at man nedlægger begrebet døgninstitution for voksne, så alle har ret til de samme tilbud om personlig og praktisk hjælp og ledsagelse, uanset hvor man bor… En lovændring i sig selv ændrer naturligvis ikke forholdene fra dag til dag… der stilles store krav til nytænkning i amter og kommuner i forhold til at etablere boliger til mennesker med handicap.”

Samtidig med servicelovens indførelse kom retssikkerhedsloven. Den er også meget væsentlig for mennesker med udviklingshandicap og deres pårørende, da den skal sikre borgernes rettigheder og indflydelse, når de sociale myndigheder behandler sager.

Fire år efter: Det halter

Fire år efter servicelovens indførelse offentliggjorde socialministeriet en evaluering, der specifikt skulle afdække, om målsætningen om at erstatte det traditionelle institutionsbegreb med et boligbegreb og inddragelse af brugere og pårørende i tilrettelæggelsen af tilbuddene var implementeret i praksis i amter og kommuner. Evalueringsrapporten blev lavet af COWI og SUS.

I rapportens konklusioner står der blandt andet: ”Institutionsbegrebets ophævelse har haft mindst gennemslagskraft i botilbud, hvor brugere er svært handicappede eller svært sindslidende - og ofte også har svært ved at udtrykke sig verbalt.” Og videre står der:

”Servicelovens fulde implementering af reglerne, hvad angår boliger for voksne handicappede samt deres adgang til fleksible ydelser, afhænger i høj grad af et ’kulturskifte’ blandt personalet på området, og af at amter og kommuner generelt står overfor en ganske stor ledelsesmæssig og holdningspåvirkende indsats, hvad dette angår.”

I rapportens afsluttende konklusioner står der: ”En overordnet barriere for den videre implementering af servicelovens intentioner om at ophæve institutionsbegrebet ligger måske i spændingsfeltet mellem det kommunale selvstyre og hensynet til den lokale infrastruktur i forhold til sikring af borgernes individuelle rettigheder. Det må antages at være et politisk mål, at kommunernes handlefrihed begrænses mindst muligt – men dette mål kan komme i konflikt med et ønske om samme serviceydelse ved samme behov.”

I dag: Valgfriheden er stærkt begrænset

I evalueringsrapporten fra 2002 anbefales det, at konsekvenserne af ophævelsen af institutionsbegrebet evalueres hvert fjerde år, for det vil være en løbende proces at nå målet. Dette er dog ikke sket. Men i 2021 udgav Institut for Menneskerettigheder undersøgelsen ”Boligvalg og retten til et selvstændigt liv for mennesker med handicap”. Her har man ved hjælp af en spørgeskemaundersøgelse specifikt undersøgt valgfriheden ved visitation til botilbud for personer med en funktionsnedsættelse.

Rapporten konkluderer, at ”på trods af den politiske intention om at adskille bolig og støtte viser denne undersøgelse en fortsat sammenblanding. Mens mange mennesker med en funktionsnedsættelse, som har et omfattende støttebehov, har mulighed for at vælge mellem forskellige botilbud, er der dog fortsat en væsentlig andel, som har ringe valgfrihed.

Borgerens støttebehov spiller en betydelig rolle for, hvor og hvordan de kommer til at bo. Desuden er mange borgere begrænsede af, hvilken kommune de bor i, da de har ringe muligheder for at vælge et andet botilbud end kommunens eget. Lovgivningen giver mulighed for, at personer, der er visiteret til et længerevarende botilbud, frit kan vælge mellem boliger efter både serviceloven og almenboligloven. Der er dog en række kriterier, som botilbuddet skal opfylde, før borgeren kan tilbydes en plads i det givne botilbud. Disse kriterier kan - kombineret med at der er meget få ledige pladser, at botilbud er målrettet bestemte målgrupper, samt at flere kommuner har lokale politikker for området - begrænse valgfriheden for borgeren. Desuden gælder denne valgfrihed ikke for personer, der er visiteret til et midlertidigt botilbud.”

Evig kamp mod forringelser

Serviceloven har naturligvis ikke stået uændret siden 1998. Der har været forskellige revisioner, og kommunalreformen i 2007 har også påvirket, hvordan loven administreres, efter kommunerne overtog ansvaret for det meste omkring hjælp og støtte til mennesker med udviklingshandicap.

Socialminister Manu Sareen forsøgte i 2014 at begrænse personer med udviklingshandicaps muligheder for at vælge mellem forskellige tilbud samt at lempe kravene til indholdet i handleplaner. Det forslag faldt imidlertid efter kraftig kritik fra handicaporganisationerne.

Fire år senere, i 2018, forsøgte den daværende socialminister Mai Mercado at ændre i magtanvendelsesreglerne ved at give personale på botilbud lettere adgang til at låse døre til beboeres hjem i botilbud samt at lempe i reglerne om at foretage fysisk fastholdelse. Det endelige resultat af den revision blev heldigvis meget mindre end det, der først var lagt op til. Det skete dog igen først efter et voldsomt pres fra især handicaporganisationerne, herunder Lev.

Artiklen blev bragt i Lev Magasinet nr. 3 2023