Af Thomas Gruber, politisk konsulent i Lev

Serviceloven fra 1998 hvilede på et helt centralt princip om, at hjælpen skulle ydes på baggrund af en konkret og individuel vurdering af behov. Fremover skulle det ikke være institutionen, som afgjorde hvilken hjælp, du kunne få, hvis du for eksempel havde et udviklingshandicap. Og det skulle være slut med at tvinge mennesker til at leve en hel voksentilværelse i institution for at få den nødvendige hjælp, uanset omfanget og karakteren af den enkeltes behov.

Den kollektive erindring om fornedrelsen og de systematiske svigt i Åndssvageforsorgen var afgørende for opgøret med institutionen, og det som siden er blevet benævnt ophævelsen af institutionsbegrebet på voksenområdet. Erkendelsen var, at institutionerne i sig selv havde været en afgørende faktor i den forråelse, der havde defineret de uværdige vilkår, som de anbragte var blevet budt.

Mere hjem og mindre arbejdsplads

Derfor blev ’institutionen’ ophævet i sociallovgivningen og erstattet af en tænkning, hvor bolig og hjælp var adskilt. Hjælpen skulle kunne ydes uafhængigt af bopæl, og man skulle ikke være tvunget til at have sit hjem i noget, der først og fremmest fremstod som andres arbejdsplads. Der var ingen, som i 1998 forventede, at institutionsbegrebets ophævelse ville være omsat i praksis fra den ene dag til den anden. Men visionen var tydelig og kursen sat - Danmark skulle gradvist bevæge sig i retning af stadig mindre institution og stadig mere inkluderende bo- og livsvilkår – ikke mindst for mennesker med udviklingshandicap.

Og i de første år efter serviceloven blev stadig flere mennesker med udviklingshandicap da også en naturlig del af lokalområdet, handlede i den lokale brugs og tog den daglige bustur til det beskyttede værksted eller aktivitetstilbuddet i den anden ende af byen.

Den gradvise afvikling af de store institutioner og etableringen af meget mindre – og meget mere inkluderende – bofællesskaber havde allerede været i gang en årrække frem mod 1998. Men det var serviceloven, der lovfæstede mange af de værdier, som udviklingen havde bygget på indtil da, og som så ud til at sætte ekstra skub på udviklingen.

Men det gik mildest talt langsomt med den adskillelse af bolig og hjælp, som var kernen i afskaffelsen af institutionsbegrebet. Langt de fleste voksne med udviklingshandicap, der boede i institutioner før 1998, gjorde det også i årene efter. Og det gør de fleste sådan set stadig. I dag kalder vi institutionerne for ”botilbud”, og der er gennemført store forbedringer i den fysiske boligstandard. Men også i dag er det som hovedregel bopælen (’institutionen’), der reelt afgør, hvilken hjælp der ydes – både når det gælder kvalitet, faglighed og omfang af hjælpen.

Selvom det gik langsomt med realiseringen af institutionsbegrebets ophævelse i praksis, så var årene efter serviceloven alligevel kendetegnede ved en af-institutionalisering af de fysiske rammer. Hovedstaden trenden var mindre bofællesskaber med måske 5-8 beboere, og princippet om et dagligt miljøskifte (mellem bolig og arbejde/beskæftigelse/aktivitet) var normen i langt de fleste tilfælde.

Kommunerne genopfører institutionerne

Denne bevægelse syntes imidlertid at ændre sig fra omkring 2010’erne. Her kunne vi i Lev konstatere, at Danmark igen var begyndt at opføre meget store institutionslignende botilbud for voksne med udviklingshandicap. Sommetider med 60 eller 80 beboere under samme tag og med et internt beskæftigelses-/aktivitetstilbud ofte benævnt som ”helhedstilbud”.

Beboernes muligheder for et dagligt miljøskifte med beskæftigelses- og dagtilbud blev også gradvist forringet i løbet af det seneste tiår. Og det samme var tilfældet med mulighederne for ledsagelse uden for botilbuddet. Alt sammen noget som i praksis betyder et mere institutionspræget dagligliv for flere mennesker med udviklingshandicap.

Regeringen skubber på institutionaliseringen

Desværre er det ikke kun i kommunernes praksis, at vi har set initiativer, der peger i retning af øget institutionalisering. Skiftende regeringer har i flere omgange siden 2014 forsøgt at gennemføre lovændringer, som ville skubbe yderligere på gen-institutionaliseringen.

Det gælder blandt andet servicelovsrevisionerne i 2014 og 2016 der med en såkaldt” tilbudsvifte”, ville fjerne den gældende rettighed til et beskæftigelses- eller dagtilbud. Og det gælder revisionen af magtanvendelsesreglerne i 2018-19, hvor regeringen blandt andet ville gøre det nemmere for kommunerne at flytte rundt på beboere i botilbud ud fra økonomiske driftshensyn. Forslagene blev ikke til lovgivning, men det var tæt på.

Den manglende respekt for sårbare menneskers hjem og presset i retning af mere institutionsstyring er imidlertid ikke aftaget. Senest har vi her i maj fået en rapport fra regeringens og KL’s ekspertudvalg på socialområdet, der blandt andet foreslår, at det skal gøres nemmere for kommunerne at flytte rundt på mennesker med handicap i botilbud, og at muligheden for selv at vælge hvor (i hvilket tilbud) man ønsker at bo, skal forringes. ”Eksperternes” forslag er nu på vej ind i diverse arbejdsgrupper og partnerskaber mellem KL og regeringen – og vi må nok regne med, at der inden længe kommer nye tiltag fra regeringen på den front.

Med betydelig vemod synes jeg derfor, at man entydigt kan konstatere: ’Institutionen’ har de sidste 10-15 år været på vej tilbage. Endnu før den var blevet afskaffet.

Men hvorfor er den gradvise realisering af servicelovens idealer blevet forladt? Hvorfor går vi nu igen i retning af mere institution og mindre hjem?

Og ja, kommunalreformen bærer hovedansvaret

Det kan synes trivielt at give kommunalreformen i 2007 skylden for snart sagt hvad som helst – herunder for udvandingen af værdierne bag servicelovens ophævelse af institutionsbegrebet. Men kommunalreformen er i mine øjne hovedskurken, selvom man selvfølgelig også kan pege på eksempelvis finanskrisen i samme periode.

Kommunalreformen indebar nemlig, at det fulde myndigheds- og finansieringsansvar for handicapområdet blev overdraget til kommunerne. Konsekvensen var en økonomisk skrøbelig og fagligt svag kommune-model, hvor både den nationale og lokale politiske interesse primært samlede sig om én enkelt ting, nemlig at få budgetterne til at holde. På den store klinge kan man sige, at handicapområdet gik fra at være et felt med stærke værdier og en fremtidsvision, til et område med blindt fokus på drift og styring. Og i den proces blev menneskers hjem til brikker i et lokalt spil om evig kapacitets- og driftsoptimering.

Lad os få optimismen tilbage

Denne klumme tegner et dystert billede af udviklingen – og af den aktuelle situation. Det synes jeg er velbegrundet, selvom der selvfølgelig også er vigtige nuancer – især i forhold til mennesker med et mere beskedent behov for hjælp i hverdagen, hvor mulighederne og inklusionen faktisk er forbedret over det seneste årti, såsom mulighederne i KLAPjob.

Trods det dystre billede, så er vi nødt til at finde – og dyrke – en tro på, at udviklingen kan vendes igen.

Da serviceloven trådte i kraft for et kvart århundrede siden, herskede der på mange måder stor optimisme. Åndssvageforsorgens dunkle skygger var på vej i baggrunden til fordel for en stærk tro på, at mennesker med udviklingshandicap kunne udvikle kompetencer, styrket selvstændighed og få muligheder, som ingen havde troet var muligt blot få årtier tidligere.

Den optimisme har vi behov for igen. I Lev har vi taget et første skridt ved at arbejde med en boligpolitik og ­-strategi. Politikken udpeger de principper, vi kæmper for, og i strategien har vi sat nogle konkrete mål, som blandt andet skal vise, hvordan mere inkluderende boligløsninger både kan skabe livsrammer med kvalitet og indhold og stærke faglige miljøer, der yder hjælp i hverdagen.

Artiklen blev bragt i Lev Magasinet nr. 3 2023